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La LCSP pone especial énfasis en la inclusión de criterios de carácter medioambiental de forma transversal en los contratos del sector público. 

Sin embargo, no se debe perder de vista que la consecución de objetivos medioambientales en la edificación debe siempre tener en cuenta los principios básicos de la contratación pública: igualdad, no discriminación, libre concurrencia y transparencia. 

Además, la debida proporcionalidad de las prescripciones técnicas, los criterios de solvencia, criterios de adjudicación y condiciones especiales de ejecución con el contrato a ejecutar determinarán el resultado de la aplicación de esta Guía, como un medio para la consecución de los objetivos de la contratación pública ecológica y socialmente responsable no restrictiva. 

Por último, la aplicación de las medidas medioambientales presume tener en consideración la realidad de los presupuestos de ejecución material del mercado de la construcción y en este caso concreto, los precios de la edificación sostenible. 

En los siguientes apartados se lleva a cabo un análisis de aquellas fases del procedimiento de contratación en las que cabe la incorporación de dichos criterios. 

4.1. Preparación y adjudicación del contrato

A. Objeto del contrato

Tanto la normativa europea como la estatal abogan por la inclusión de manera transversal de consideraciones de tipo social y ambiental. En este sentido acogen la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (V. gr. STJUE de 17 de septiembre de 2002, Asunto C-513/99, Concordia Bus Finland) caracterizada por la flexibilización de los requisitos para integrar e impulsar las cláusulas señaladas. 

En todo caso y como indica la LCSP, este tipo de cláusulas deben estar relacionadas con el objeto del contrato, no ser directa o indirectamente discriminatorias, ser compatibles con el derecho de la Unión Europea y deben indicarse en el anuncio de licitación y en los pliegos. 

Con relación a las medidas de carácter medioambiental, los artículos 1, 28, 35 y 99 de la LCSP, regulan el objeto, finalidad y contenido mínimo de los contratos, estableciendo lo siguiente: 

«Artículo 1. Objeto y finalidad.

(…)

3. En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarden relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social.

Artículo 28. Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación.

(…)
2. Las entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites, y valorarán la incorporación de consideraciones sociales, medioambientales y de innovación como aspectos positivos en los procedimientos de contratación pública (…).

Artículo 35. Contenido mínimo del contrato.

1. Los documentos en los que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público, salvo que ya se encuentren recogidas en los pliegos, deberán incluir, necesariamente, las siguientes menciones:

(…)
c) Definición del objeto y tipo del contrato, teniendo en cuenta en la definición del objeto las consideraciones sociales, ambientales y de innovación.

Artículo 99. Objeto del contrato.

1. El objeto de los contratos del sector público deberá ser determinado. El mismo se podrá definir en atención a las necesidades o funcionalidades concretas que se pretenden satisfacer, sin cerrar el objeto del contrato a una solución única. En especial, se definirán de este modo en aquellos contratos en los que se estime que pueden incorporarse innovaciones tecnológicas, sociales o ambientales que mejoren la eficiencia y sostenibilidad de los bienes, obras o servicios que se contraten.»

B. Pliegos de cláusulas administrativas particulares

En función de la finalidad perseguida, el órgano de contratación tiene la potestad para decidir la inclusión de cláusulas medioambientales en distintos ámbitos del proceso de contratación. Pueden introducirse como requisitos de solvencia en la fase de selección del contratista, como criterios de adjudicación del contrato, en cuyo caso debe justificarse, la vinculación con el objeto del contrato, en virtud del artículo 116 de la LCSP, o como condición especial de ejecución, en virtud del artículo 202 LCSP. 

Es posible destacar dentro de los pliegos de condiciones administrativas particulares, la posibilidad de establecer un régimen de penalidades respecto del incumplimiento de las cláusulas medioambientales incluidas en el contrato. En cuyo caso podrán establecerse, para reforzar su cumplimiento, como condiciones esenciales del contrato. 

El marco normativo de referencia lo constituye fundamentalmente el artículo 122 de la LCSP respecto a los pliegos de cláusulas administrativas del contrato, que en relación con las características de la prestación de carácter medioambiental señala lo siguiente: 

«Artículo 122. Pliegos de cláusulas administrativas particulares.

(...)

2. En los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluirán los criterios de solvencia y adjudicación del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan (...).

3. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares podrán establecer penalidades, conforme a lo prevenido en el apartado 1 del artículo 192, para los casos de incumplimiento o de cumplimiento defectuoso de la prestación que afecten a características de la misma, en especial cuando se hayan tenido en cuenta para definir los criterios de adjudicación, o atribuir a la puntual observancia de estas características el carácter de obligación contractual esencial a los efectos señalados en la letra f) del apartado 1 del artículo 211. Asimismo, para los casos de incumplimiento de lo prevenido en los artículos 130 y 201».

C. Solvencia y adscripción de medios

Los requisitos o criterios de solvencia corresponden con características de la empresa, debiendo estos estar vinculados al objeto del contrato y ser proporcionales al mismo, evitando así restricciones innecesarias que dificulten el acceso a las licitaciones.

Por ese motivo, en los pliegos cabrá especificar que el licitador se comprometa a dedicar a la ejecución del contrato los perfiles profesionales que se consideren determinantes, en función del objeto de contrato. Será necesario definir las competencias o experiencia que deban poseer los citados perfiles profesionales o puestos. El licitador, en la oferta o en la solicitud de participación, deberá indicar los nombres y la cualificación profesional del personal responsable de ejecutar la prestación, conforme a las competencias o experiencia indicada. 

Cabe tener en cuenta que la cualificación y experiencia del personal adscrito al contrato sólo podría ser considerada como criterio de adjudicación si estuviera vinculada al objeto del contrato, siempre y cuando la calidad de dicho personal pueda afectar de manera significativa a la mejor ejecución del contrato, tal como indica el artículo 145 de la LCSP. 

Respecto de los/las profesionales o responsables que intervienen en el proceso de edificación, la legislación de contratos del sector público contempla figuras como el/la autor/a del proyecto, director/a facultativo/a de la obra o el/la responsable del contrato en la fase de ejecución. Con mayor profundidad, la Ley 38/1999, de 5 de noviembre de Ordenación de la Edificación define en detalle en su artículo 1.3 cuales son todas estas personas o agentes y cuáles son las obligaciones de cada uno de ellos. Por tanto será conveniente que en las cláusulas del contrato se recojan las funciones y obligaciones de cada uno de los citados agentes, asumiendo tanto lo recogido en la legislación de contratos como en la Ley de Ordenación de la Edificación, y cualquier otra consideración que se considere oportuna en función de las características del contrato. 

Según lo expuesto, los criterios de solvencia referidos a la organización, cualificación y experiencia del personal que va a ejecutar el contrato también puede ser un medio eficaz para garantizar la correcta implantación de medidas medioambientales. Estos se podrán valorar tanto desde el punto de vista de los perfiles profesionales de las empresas con experiencia en este ámbito o por la práctica en el uso de productos o componentes ambientales. A modo de ejemplo, podrían incluirse entre otros posibles, los siguientes criterios:

• Criterios de selección del contratista por estar vinculados directamente al propio objeto del contrato, como la proyección de un edificio bioclimático. 

• Criterios que hagan referencia a la experiencia de las empresas según las necesidades medioambientales derivadas específicamente de la ubicación de la obra planteada, como por ejemplo la construcción de un edificio en zonas especialmente sensibles desde el punto de vista medioambiental.

Por último, y respecto de las normas de gestión medioambiental reguladas en el artículo 94 de la LCSP, es necesario señalar su capacidad para acreditar el cumplimiento de las condiciones de solvencia técnica o profesional incluso en contratos no sujetos a regulación armonizada, conforme indica el Expediente 28/2015 «Criterios de solvencia y certificados medioambientales en los contratos no sujetos a regulación armonizada» emitido por la Junta consultiva de contratación pública del Estado y resuelto tras la aprobación de LCSP de 2017.  

En virtud de lo expuesto en los artículos 75, 76, 84, 88, 90 y 94 de la LCSP respecto a la solvencia que deben acreditar las empresas que pretendan celebrar un contrato con el sector público en relación con las medidas de carácter medioambiental, es preceptivo recordar los siguientes aspectos:  

«Artículo 75. Integración de la solvencia con medios externos.   

(…)

Artículo 76. Concreción de las condiciones de solvencia.  

1. En los contratos de obras, de servicios, concesión de obras y concesión de servicios, así como en los contratos de suministro que incluyan servicios o trabajos de colocación e instalación, podrá exigirse a las personas jurídicas que especifiquen, en la oferta o en la solicitud de participación, los nombres y la cualificación profesional del personal responsable de ejecutar la prestación. 

Artículo 88. Solvencia técnica en los contratos de obras. 

1. En los contratos de obras, la solvencia técnica del empresario deberá ser acreditada por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación:

(…)

Artículo 90. Solvencia técnica o profesional en los contratos de servicios.

1. En los contratos de servicios, la solvencia técnica o profesional de los empresarios deberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad, lo que deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación:

(…)

2. En el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo, admitidos para la acreditación de la solvencia técnica de los empresarios que opten a la adjudicación del contrato, con indicación expresa, en su caso, de los valores mínimos exigidos para cada uno de ellos y, en los casos en que resulte de aplicación, con especificación de las titulaciones académicas o profesionales, de los medios de estudio e investigación, de los controles de calidad, de los certificados de capacidad técnica, de la maquinaria, equipos e instalaciones, y de los certificados de gestión medioambiental exigidos.

(...)

Artículo 94. Acreditación del cumplimiento de las normas de gestión medioambiental.

1. En los contratos sujetos a una regulación armonizada, cuando los órganos de contratación exijan como medio para acreditar la solvencia técnica o profesional la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que acrediten que el licitador cumple determinadas normas de gestión medioambiental, harán referencia al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) de la Unión Europea, o a otros sistemas de gestión medioambiental reconocidos de conformidad con el artículo 45 del Reglamento (CE) nº1221/2009, de 25 de noviembre de 2009, o a otras normas de gestión medioambiental basadas en las normas europeas o internacionales pertinentes de organismos acreditados.

2. Los órganos de contratación reconocerán los certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea y también aceptarán otras pruebas de medidas equivalentes de gestión medioambiental que presente el licitador, y, en particular, una descripción de las medidas de gestión medioambiental ejecutadas, siempre que el licitador demuestre que dichas medidas son equivalentes a las exigidas con arreglo al sistema o norma de gestión medioambiental aplicable.»

D. Prohibiciones de contratar

En relación con los criterios de selección del contratista, debemos hacer referencia a las prohibiciones de contratar que rigen respecto de empresas que hayan sido condenadas mediante sentencia firme por delitos relativos a la protección del medio ambiente o sancionadas con carácter firme por infracción muy grave en materia medioambiental de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, en virtud de los apartados a) y b) del artículo 71 de la LCSP.  

Será la legislación específica en materia medioambiental la que tipificará el régimen sancionador aplicable, como por ejemplo la normativa en materia de prevención, calidad y control ambiental; de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje; de ordenación de la edificación, entre otras.  

En el ámbito penal los delitos contra la ordenación del medioambiente serán los señalados en el artículo 325 y siguientes del Código Penal.  

En virtud de lo expuesto en los artículos 71, apartados a) y b) de la LCSP, en relación con las medidas de carácter medioambiental, es preceptivo recordar los siguientes aspectos: 

«Artículo 71. Prohibiciones de contratar.

1. No podrán contratar con las entidades previstas en el artículo 3 de la presente Ley con los efectos establecidos en el artículo 73, las personas en quienes concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme (…) por delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, ofcio, industria o comercio.

E. Pliegos de prescripciones técnicas particulares

La administración tiene un papel relevante en el impulso de la sostenibilidad ambiental en la edificación. En este sentido, debe tomar la iniciativa a la hora de decidir cuáles son las medidas de carácter medioambiental que deben ser incluidas entre las prescripciones de diseño, incluso cuando la redacción del proyecto se lleve a cabo por terceros. 

De conformidad con el artículo 124 de la LCSP, los pliegos de prescripciones técnicas particulares rigen la realización de la prestación y definen sus calidades y sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos de cada contrato. 

Tal como se viene exponiendo, uno de los objetivos de la Ley es la consecución de obras, suministros y servicios de gran calidad, concretamente mediante la inclusión de aspectos cualitativos, medioambientales e innovadores vinculados al objeto del contrato. En el caso concreto de la obtención de edificios sostenibles, cobra especial importancia la definición de las prescripciones técnicas particulares que afectan al diseño del edificio y a la ejecución de la obra. 

El diseño de cualquier edificación de la Administración, sea nueva o existente, puede ser objeto de un contrato de servicios para la redacción del proyecto técnico o puede ser abordado con medios propios de la administración. 

Para lograr el citado objetivo, es necesario que entre las prescripciones que definan el diseño de los edificios se recojan, en función del tipo de edificación, el mayor número posible de medidas de carácter medioambiental, a través de su incorporación en el proyecto técnico que rige la ejecución del contrato de obra. La principal finalidad de las fichas que recoge esta Guía Verde, es precisamente profundizar y servir de ejemplo para la inclusión de estas prescripciones técnicas medioambientales. 

Cabe apuntar que la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública establece que las especificaciones técnicas elaboradas por los compradores públicos tienen que permitir la apertura de la contratación pública a la competencia, así como la consecución de los objetivos de sostenibilidad. Por tanto, al redactar las especificaciones técnicas debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros, servicios u obras que habitualmente ofrece dicho operador. 

Por otro lado, el artículo 127 de la LCSP contempla las «etiquetas», que en aquello que interesa a esta Guía, se refieren principalmente a la acreditación de requisitos de tipo medioambiental de obras, suministros y servicios. 

Es importante recordar, respecto a los informes de prueba o certificación como medio de prueba del cumplimiento de las prescripciones técnicas exigidas, tal como reza la Directiva 2014/24/UE de contratación pública y el artículo 128 de la LCSP, que cuando un operador económico no tenga acceso a los regímenes de registro de gestión medioambiental o no tenga la posibilidad de obtenerlos en los plazos pertinentes, debe permitírsele presentar una descripción de las medidas de gestión medioambiental ejecutadas, siempre que el operador económico de que se trate demuestre que dichas medidas garantizan el mismo nivel de protección medioambiental que las medidas exigidas a efectos de la gestión medioambiental. 

En virtud de lo expuesto en los artículos 124, 125, 126 y 127 de la LCSP, respecto a los pliegos de prescripciones técnicas del contrato, y en relación con las características de la prestación de carácter medioambiental a incorporar en estos, cabe recordar lo siguiente: 

«Artículo 124. Pliego de prescripciones técnicas particulares.

El órgano de contratación aprobará con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitación del contrato, o de no existir esta, antes de su adjudicación, los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la presente Ley, y solo podrán ser modificados con posterioridad por error material, de hecho o aritmético. En otro caso, la modificación del pliego conllevará la retroacción de actuaciones».

Artículo 125. Definición de determinadas prescripciones técnicas.

A efectos de la presente Ley se entenderá por:

1. «Prescripción o especificación técnica»:

a) Cuando se trate de contratos de obras, el conjunto de las prescripciones técnicas contenidas principalmente en los pliegos de la contratación, en las que se definan las características requeridas de un material, producto o suministro, y que permitan caracterizarlos de manera que respondan a la utilización a que los destine el poder adjudicador; asimismo, los procedimientos de aseguramiento de la calidad, el impacto social, laboral, ambiental y climático de dichos materiales, productos o actividades que se desarrollen durante la elaboración o utilización de los mismos, el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad universal y diseño universal o diseño para todas las personas), la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso y los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida de las obras; incluyen asimismo, las reglas de elaboración del proyecto y cálculo de las obras, las condiciones de prueba, control y recepción de las obras, así como las técnicas o métodos de construcción y todas las demás condiciones de carácter técnico que el poder adjudicador pueda prescribir, por vía de reglamentación general o específica, en lo referente a obras acabadas y a los materiales o elementos que las constituyan.

b) Cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, aquella especificación que figure en un documento en la que se definan las características exigidas de un producto o de un servicio, como, por ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de comportamiento ambiental y climático, el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad universal y diseño universal o diseño para todas las personas) y la evaluación de la conformidad, el rendimiento, la utilización del producto, su seguridad, o sus dimensiones; asimismo, los requisitos aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso, los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida del suministro o servicio, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.

(…)

Artículo 126. Reglas para el establecimiento de prescripciones técnicas.

Artículo 127. Etiquetas.

a) Que los requisitos exigidos para la obtención de la etiqueta se refieran únicamente a criterios vinculados al objeto del contrato y sean adecuados para definir las características de las obras, los suministros o los servicios que constituyan dicho objeto.

F. Criterios de adjudicación

Las características medioambientales pueden ser tenidas en cuenta como criterios de adjudicación, tal y como ya se ha comentado anteriormente diferenciándolos de los criterios de solvencia. 

Estas características, vinculadas con el objeto del contrato, deben permitir la mejor ejecución del contrato en función de parámetros de sostenibilidad, calidad, innovación, con el objetivo último de evaluar la mejor relación calidad/precio. 

La inclusión de criterios de adjudicación basados en características medioambientales, adicionales a las prescripciones legales mínimas, permitirá reforzar la sostenibilidad en la ejecución del contrato, como, por ejemplo, la incorporación de grifería sanitaria eficiente, etc. 

Es asimismo posible tomar en consideración como criterio de adjudicación determinados perfiles profesionales ambientales siempre que hagan referencia al personal encargado de la ejecución del contrato y que afecte significativamente a su ejecución. Todo ello ha sido señalado en los expedientes 108/18 y 129/2019 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, respecto a la valoración de la experiencia del personal como criterio de adjudicación. 

Cuando en los pliegos se establezcan por el órgano de contratación criterios cualitativos referidos a aspectos medioambientales, deberá incluirse en todo caso una pluralidad de criterios de adjudicación, con arreglo a criterios económicos y cualitativos. En todo caso la incorporación de estos criterios no debe vulnerar los principios relativos a la libre competencia y a la libertad de acceso a las licitaciones. 

En virtud de lo expuesto en los artículos 145 y 146 de la LCSP respecto a los criterios de adjudicación de los contratos, y en relación con las medidas de carácter medioambiental a incorporar en estos, cabe recordar lo siguiente: 

«Artículo 145. Requisitos y clases de criterios de adjudicación del contrato.

• La reducción del nivel de emisión de gases de efecto invernadero. 
• Al empleo de medidas de ahorro y eficiencia energética. 
• A la utilización de energía procedentes de fuentes renovables durante la ejecución del contrato. 
• Al mantenimiento o mejora de los recursos naturales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 

h) Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en cuya adjudicación se valorarán condiciones ambientales mensurables, tales como el menor impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energía y de los materiales, el coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y métodos de producción ecológicos, la generación y gestión de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales ecológicos.

(…)

4.2. Ejecución del contrato

A. Condiciones especiales de ejecución

«Artículo 202. Condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético, medioambiental o de otro orden.

B. Penalidades y obligaciones esenciales del contrato

A efectos de reforzar el cumplimiento de las medidas medioambientales establecidas en el contrato, podrá establecerse un régimen de penalidades que graduará y sancionará los incumplimientos relativos a esta materia. Estas penalidades se podrán establecer en cualquiera de las fases del contrato, bien como prohibición de contratar, como criterio de solvencia o como condición especial de ejecución, entre otras, imponiendo incluso a estas características, la condición de obligaciones esenciales del contrato que podrán dar lugar a la resolución del mismo.

Artículo 76. Concreción de las condiciones de solvencia.

Artículo 202. Condiciones especiales de ejecución del contrato de carácter social, ético, medioambiental o de otro orden.

4. Todas las condiciones especiales de ejecución que formen parte del contrato serán exigidas igualmente a todos los subcontratistas que participen de la ejecución del mismo.»